无忧保—化解过剩产能失业保险如何有所作为
- elathlia
- 2017年4月26日
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去产能涉及大量职工， 安置任务繁重。我国钢铁行业约200万职工，未来5年，将有50万人需退出； 钢铁产业链较长， 按上下游带动就业为1:4-1:5测算，需退出产业链的劳动者为200万至250万人。 全国煤炭行业约610万职工，未来3-5年要退出煤炭产能5亿吨左右， 涉及130万人； 煤炭产业作为基础产业，影响下游火电、 钢铁、 建材和化工等，受影响职工规模庞大。
与此同时， 产能过剩企业资金普遍短缺，去产能任务地区面临资金困境， 主要表现为： 企业普遍经营困难， 拖欠工资和社保费。 企业流动资金不足， 债务环境恶化。 地方财政吃紧， 大都入不敷出。
既防失业又促就业， 失业保险发挥作用责无旁贷。LKQ总理要求， “化解过剩产能要保证企业多余人员转岗不下岗、转业不失业。” 近期， 中央及各地正持续出台各类政策， 采取各种举措， 致力于稳定化解产能受影响职工的就业， 防范局地大规模失业的风险。然而， 一些政策并未配套职工安置具体措施和所需资金； 一些政策 （如多地职工养老保险费率降1个百分点） 力度小、不解渴； 一些政策重申既有规章， 延续已有做法， 突破小、亮点少。
失业保险连接就业和社会保险， 既防失业也促就业，更为重要的是，全国失业保险基金普遍大量结余，因此，失业保险板块成为各地谋划施策的热点。面对化解产能过剩的巨大挑战，失业保险正处于发挥作用的关键期，应当且可以有所担当、有所作为。
失业保险基金长期结余，需充分发挥促就业功能
一、 失业保险基金超常规积累，使用效率有待提高
2015年末， 全国失业保险基金收入1367.8亿元， 支出736.4亿元， 滚存结余5083亿元， 比2014年增加12.2%。 虽然各地按国务院要求将失业保险费率由3%陆续降至2%， 但截至2016年3月末， 结余已攀升至5132亿元。 即使是扩大支出范围试点的东部7省市， 从2006年试点至今， 每年失业保险基金依然大量结余。 例如， 福建省虽然开展失业保险基金扩大支出范围试点，实际支出却很少，从2001年起，该省基金结余呈几何级数增长。
基金的超常规结余， 实质表明基金使用效率低下。
第一、 基金大量结余有违失业保险的本质。失业保险本质上是一种依照大数法则管理风险、依照现收现付分担风险的制度安排。 可以略有结余， 但不应该大量积累。 失业保险与其他险种具有明显区别， 其根本目的是促进就业，而不是简单地保障基本生活； 其基本性质要求发挥即期效应， 而非积累资金以备未来之需； 其运行特点要求平时有所积累， 关键时刻派上用场， 力求发挥最大效用。
第二、 基金使用与国际经验不符。发挥失业保险促就业的作用， 作为国际劳工领域的一个共识， 已成为国际劳工公约或相关建议书倡导的一个原则。 近些年， 多国注重调整失业保险基金支出结构， 加大用于促进就业的比例，主要包括： 职业培训、 职业介绍、 就业补贴、 鼓励创业、鼓励提前就业或从事临时性工作。 我国的失业保险基金除保障失业人员基本生活， 其他预防失业、促进就业的功能发挥不足。
第三、 基金收支失衡造成浪费， 面临风险。国际上一般将失业保险基金的合理结余额度定为持续支付6个月。按照2015年的支出规模，我国的失业保险基金可以持续支付6.9年， 按照各地2015年的支出水平，化解钢铁产能任务最重的河北省可以持续支付6.1年， 化解煤炭产能任务最重的山西省可以持续支付10.9年。 无论从全国水平还是各地具体情况来看， 我国的失业保险基金结余已远超世界平均水平。 近年来， 收支失衡愈发凸显，不仅造成基金闲置浪费， 还导致基金面临管理风险和贬值风险。
二、 体制机制政策诸多障碍， 阻碍保生活、防失业、 促就业功能的充分发挥
第一、 支出范围较窄， 列支渠道受限。现行 失业保险条例 （以下简称 条例） 允许失业保险基金支付失业保险金、医疗补助金、 丧葬补助金、 抚恤金， 与促进就业相关的支出仅有“领取失业保险金期间接受职业培训、 职业介绍的补贴”。 一方面， 国家支持化解产能过剩的政策比较原则化，企业退出机制和职工安置资金支持方面尚无配套政策和具体措施， 而上级部门则催促基层创新工作方式、 简化审批程序。 另一方面， 条例 和相关规章未载明失业保险基金如何发挥促就业功能，财政和审计部门要求严格按法规、 按程序经办， 应对审计部门的质疑和问责， 耗费了基层经办部门较多精力。 辽宁、 云南等省因地制宜创设 “零就业家庭人员和就业困难人员在培训期间的生活费补助”“开展跨地区有组织劳务输出中的就业困难人员一次性交通补贴” 等措施， 上级部门未明确经费来源和列支项目， 这些省份执行一段时间后， 审计跟进， 既不便于操作， 更会引发新矛盾、 新问题。
第二、 支持的培训不太符合困难企业和失业人员的需求。前期化解产能主要是淘汰落后产能， 受影响较大的是低技能职工。 随着化解过剩产能的推进，较先进产能的化解成为难点， 中高技能和低技能职工都会受影响， 情况更复杂。而失业保险基金对培训的支出主要针对公益性、 低技能、 短学时的岗位， 既未充分考虑失业人员再就业能力明显不足、 再就业难度很大的困境， 也未专门对中高技能人员转岗培训作出安排，未充分考虑再就业培训中对新业态、 新工种、新技能的较高需求。
第三、 稳岗补贴门槛较高，产能过剩的困难企业难享实惠。按照现行（人社部发 〔2014〕 76号） 规定， 只有足额缴纳失业保险费，且上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率的困难企业， 才有资格申请稳岗补贴。 但实务中， 生产经营困难的企业往往欠薪、 欠社保， 即使补缴社保， 往往优先选择工伤保险，其次为医疗和养老保险， 最后才是失业保险。 由于不符合按时足额缴纳失业保险费的条件，很多因产能过剩而经营困难的企业无法享受稳岗补贴。
第四、 统筹层次不高， 失业保险难以发挥其最大功能。失业保险基金目前的统筹情况参差不齐。 全国所有省级行政区普遍存在超额结余， 国家规定的市级统筹仍推进不畅。 而在化解产能任务较重地区， 去产能、 调结构的重任与历史遗留问题叠加，亟需失业保险基金发挥救助功能。 例如， 黑龙江全省共有18个失业保险统筹地区， 基金结余分布极不平衡。截至2016年5月底，全省失业保险基金结余的164.82亿元中，仅哈尔滨、 大庆、 大庆石油管理局、 省农垦总局4个统筹地区合计就占68.26%，其他14个统筹地区总结余仅占31.74%。龙煤集团所辖的4个子公司所在的鸡西、 鹤岗、 双鸭山和七台河， 结余额仅分别为3.2亿元、1.84亿元、 1.78亿元和2.36亿元。这4个煤城失业保险基金支撑能力较弱， 不具备应对较大规模失业风险的能力， 除保障失业人员基本生活外， 无力在化解产能过剩职工安置工作中发挥作用。
第五、 失业保险基金和就业专项资金等经费缺乏协调，难以发挥集约效应。 失业保险基金和就业专项资金由系统内不同部门管理， 缺少协调。 现行 条例 和正征求意见的修正草案都允许失业保险基金用于失业人员培训补贴和创业补贴、稳定岗位社保补贴； 今年初起施行的 就业补助资金管理暂行办法， 也许可就业补助资金支持就业困难人员就业技能培训或创业培训、 社会保险补贴。虽然不少地方尝试将人社、妇联、 工会、 共青团等不同渠道的就业帮扶资金整合使用， 但总体来看， 失业保险基金未能避免 “撒胡椒粉”， 未能与其他部委的产业扶持、创业孵化、 农民扶助等资金协调推进。
改革创新制度， 为稳定就业大局发挥积极作用
社会保险是经济社会的稳定器， 失业保险是稳定就业的关键一环。化解过剩产能不仅能优化产业结构、 增强国民经济综合实力， 也能改善就业结构， 提升劳动者技能和素质， 实现更高层次就业。 因此， 失业保险基金的功能与化解产能过剩的目标取向是一致的。失业保险基金应当且可以在化解过剩产能过程中发挥更大作用。因此，提出如下建议：
第一、 加大失业保险在安置职工中的力度。稳中求进， 分类施策： 对于破产企业和僵尸企业， 支持转岗转业； 对于市场前景看好、 工艺先进、 暂时遇到困难、 坚持不裁员或少裁员的企业，给予稳岗补贴。
第二、 综合捆绑、 统筹使用失业保险基金、就业专项资金、化解产能专项奖补资金。 取消社会保险补贴和岗位补贴同一企业只能享受一项的规定。 集约发挥各种渠道资金预防失业、 稳定就业的作用。对于两年共1000亿元的化解产能专项奖补资金， 要明确列支项目，便于基层操作。
第三、 扩大覆盖范围， 提高统筹层次。努力提高作为产业工人主体的农民工的参保率。 应超越省级统筹目标， 在 “十三五”期间实现全国统筹， 建立中央调剂金， 增强基金防范、 化解失业风险的功能， 有力防范、 应对区域性、 系统性、 规模性失业风险。
第四、 降低门槛， 使更多企业享受到基金扶持。应适当考虑受影响企业对失业保险的历史贡献， 历史缴费年限越长的企业，应给予的稳岗补贴力度越大。 对于长期缴纳失业保险费 （如5年以上），只是近几年欠缴失业保险费的， 允许享受稳岗补贴政策。 取消裁员率低于城镇登记失业率的规定。
第五、 进一步降低失业保险费率，实行浮动费率。
第六、 鼓励企业吸纳去产能受影响职工和失业人员。一是扩大稳岗补贴力度， 提高返还比例（如返还50%—200%）； 二是给予就业补贴和社保补贴。
第七、 发挥失业保险基金培训功能，提高培训针对性。 加大培训力度， 因人施教、 精准培训。
第八、 发挥失业保险支持创业的功能。对有技术、 有管理经验、 有创业意愿的职工， 失业保险应支持其创办小微企业， 从事个体经营， 并在创业期间给予一定社保补贴。
第九、 实施再就业帮扶计划。 搭建针对下岗人员的就业服务平台。提供免费职业指导、 职业信息， 量身订制就业服务内容等； 免费为下岗人员提供劳务输出服务， 组织劳务对接； 大力支持下岗人员灵活就业， 用基金支持其缴纳社保费等；兜住底线，借助基金对公益性岗位的托底支持，实行一对一帮扶。
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